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　　[在政府治理層次，要統(tǒng)籌政府部門間預(yù)算權(quán)力的劃分，徹底取消部門二次分配權(quán)以及法定掛鉤機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌分配和使用]

　　文／劉尚希

　　過去的財(cái)稅改革是市場化改革的突破口，新一輪財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

　　十八屆三中全會以來，財(cái)政改革不斷推進(jìn)，成效逐步顯現(xiàn)。由于整個(gè)改革進(jìn)入深水區(qū)，加上經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和受國際環(huán)境因素影響，財(cái)政改革仍面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，財(cái)政改革的任務(wù)依然十分艱巨。

　　我國財(cái)政改革面臨的挑戰(zhàn)

　　財(cái)政改革涉及國家治理的方方面面，范圍廣泛、問題復(fù)雜，遇到的阻力也多。相比其他改革，財(cái)政改革面臨的挑戰(zhàn)更具有不確定性。這突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　（一）如何統(tǒng)一國家財(cái)權(quán)

　　國家財(cái)權(quán)，包括預(yù)算權(quán)、稅費(fèi)權(quán)、所有權(quán)、專賣權(quán)等內(nèi)容，總體上看，國家財(cái)權(quán)至今未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

　　過去長期存在的自收自支的預(yù)算外資金，就是國家財(cái)權(quán)分散割裂的集中表現(xiàn)。現(xiàn)在，這個(gè)問題名義上解決了，“預(yù)算外資金”已經(jīng)被取消，但預(yù)算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動的既得利益和權(quán)力。

　　基金預(yù)算的存在，實(shí)際上就是預(yù)算權(quán)統(tǒng)一過程中遇到阻力而妥協(xié)的產(chǎn)物。基金預(yù)算的背后是各部門的權(quán)力和利益。一些專項(xiàng)收入，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款收入、排污費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、車輛購置稅、成品油消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，都規(guī)定以收定支，專款專用，使財(cái)政資金使用碎片化。部門的“二次分配權(quán)”，嚴(yán)重肢解了預(yù)算的統(tǒng)一性，成為預(yù)算中的“預(yù)算外”，妨礙全面完整統(tǒng)一預(yù)算的真正實(shí)現(xiàn)。“二次分配權(quán)”使得各個(gè)部門都把注意力放在了分錢上。財(cái)政資金異化為一種權(quán)力，而不是責(zé)任。

　　近年來，部門利益法制化現(xiàn)象較為普遍，與財(cái)政收支增幅或國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）掛鉤的重點(diǎn)支出就涉及6類，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生（含計(jì)劃生育）以及社保。2014年這6類規(guī)定要掛鉤的支出占到全國財(cái)政支出的47%。十八屆三中全會已經(jīng)明確了要取消這種掛鉤機(jī)制，但法律規(guī)定還在。這種做法實(shí)際上也是以另一種形式行使預(yù)算分配權(quán)。在公共部門之間，責(zé)權(quán)配置不當(dāng)，導(dǎo)致政出多門，財(cái)政資金和政策嚴(yán)重“碎片化”，資金安排使用上重復(fù)、脫節(jié)和沉淀問題突出。一些地方重復(fù)花錢，迫切需要錢的地方卻沒錢，影響國家長治久安的公共風(fēng)險(xiǎn)難以有效化解。

　　統(tǒng)一國家財(cái)權(quán)，就要統(tǒng)籌財(cái)政資金，減少專項(xiàng)資金，從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預(yù)算中專項(xiàng)收入以收定支的規(guī)定，這肯定會觸動各地方、各部門的權(quán)力和既得利益。但這個(gè)問題又不能回避，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進(jìn)程，也會給國家治理帶來風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）如何權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)

　　當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，財(cái)政收入增速也開始減緩。但是人口老齡化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧富差距代際傳遞、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方方面面的風(fēng)險(xiǎn)開始凸顯，財(cái)政化解公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力很大。

　　面對低于預(yù)期的經(jīng)濟(jì)形勢，全面減稅的呼聲又開始多起來了。不少觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前的低增長是稅負(fù)太高造成的。但這很可能導(dǎo)致以減稅政策替代深化改革，甚至使結(jié)構(gòu)調(diào)整功虧一簣。一旦以短期治標(biāo)的政策替代長期治本的改革，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)將不是縮小，將來的日子更不好過，甚至可能發(fā)生危機(jī)。

　　積極財(cái)政政策加力增效，應(yīng)以改革的方式更多地落在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)上，避免變成“解困”、“救難”和“止痛”的政策。

　　化解全社會公共風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國家在推動現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會關(guān)系重構(gòu)中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。國家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機(jī)解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財(cái)政活動加以支撐。

　　推動財(cái)政改革，就必須權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。這涉及財(cái)政規(guī)模和財(cái)政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題。一方面，要通過結(jié)構(gòu)性減稅來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo)；另一方面，又不能降低政府公共服務(wù)和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力，要避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大反過來威脅經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定。

　　（三）如何處理民生與發(fā)展的關(guān)系

　　推動財(cái)政改革，應(yīng)該在動態(tài)中處理好民生與發(fā)展的關(guān)系，涉及發(fā)展和穩(wěn)定、短期和長期、利益與風(fēng)險(xiǎn)等重大問題。當(dāng)前，容易出現(xiàn)兩個(gè)誤區(qū)：一個(gè)是過分追求發(fā)展的速度和規(guī)模，忽視民生問題的解決，陷入為發(fā)展而發(fā)展的誤區(qū)，偏離了原本的目標(biāo)；一個(gè)是過分強(qiáng)調(diào)改善民生的力度和時(shí)限，把促進(jìn)發(fā)展的必要資源過多地用于當(dāng)下民生問題的解決，陷入殺雞取卵的誤區(qū)。

　　當(dāng)前，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化是財(cái)政改革中處理民生與發(fā)展關(guān)系的一個(gè)重要問題。人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民市民化，這是一個(gè)長期的過程，意味著城鎮(zhèn)化絕不能搞大躍進(jìn)，只能是一步一步往前推進(jìn)。農(nóng)民市民化過程存在的不確定性也容易引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。對于農(nóng)民來說，盡管2.6億農(nóng)民在城里工作和生活，但沒有安全感和安定感。對于國家來說，容易產(chǎn)生新的城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元化，導(dǎo)致擴(kuò)大內(nèi)需受阻、宏觀經(jīng)濟(jì)效率難以提升等問題。

　　財(cái)政改革是化解這些公共風(fēng)險(xiǎn)的宏觀條件。人口城鎮(zhèn)化要求各級政府的責(zé)任尤其是財(cái)政責(zé)任要做一個(gè)重新調(diào)整，事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力要重新組合。城市政府的責(zé)任加大了，農(nóng)村政府的責(zé)任跟以前也不同。事權(quán)要重新劃分，有些事權(quán)要上移，有些上移到中央，有些上移到市。過去劃分收支以戶籍人口為依據(jù)，現(xiàn)在要重新界定。基本公共服務(wù)均等化也要重新定義，不能按照地域、空間這么一個(gè)靜態(tài)的概念去搞。轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)要調(diào)整，過去是按戶籍人口，現(xiàn)在必須按常住人口，這是一個(gè)很大的變化。

　　（四）如何形成財(cái)政改革合力

　　推動財(cái)政改革，必須從長期、整體分析出發(fā)，凝聚各方面力量，防范和化解我國發(fā)展過程中各種不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)。這涉及多個(gè)層面：

　　一是政府之手與市場之手如何形成合力。從整體上來看，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)都是“混合經(jīng)濟(jì)”離不開“兩只手”，“兩只手”應(yīng)在分工基礎(chǔ)上形成合作。兩者怎么協(xié)同？要從制度上通過改革解決問題。

　　二是公共部門如何形成合力。形成有序的國家治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該在公共部門之間和各級政府間合理配置責(zé)任，形成合力。特別是從公共風(fēng)險(xiǎn)治理角度看，除了要強(qiáng)調(diào)中央和地方各自的責(zé)任，即強(qiáng)調(diào)分工以外，還要強(qiáng)調(diào)中央和地方的合作。合作不是傳統(tǒng)意義所說的事權(quán)共擔(dān)，而是分清責(zé)任，形成合力。

　　三是公平與效率如何相融合。效率與公平的融合主要靠財(cái)政改革，財(cái)政像是一根扁擔(dān)，一頭挑著效率，一頭挑著公平。如果一頭沉，則國家難以走遠(yuǎn)，很可能落入中等收入陷阱。

　　四是經(jīng)濟(jì)資本與社會資本怎樣有機(jī)結(jié)合。財(cái)政改革既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資本、社會資本積累，更重要的是要把二者融合起來，形成合力。

　　進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政改革的幾點(diǎn)建議

　　作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政的改革方向已經(jīng)明確，關(guān)鍵是如何貫徹落實(shí)到位。據(jù)此，下面提出幾點(diǎn)看法和建議。

　　（一）取消部門“二次分配權(quán)”，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性

　　推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，深化財(cái)政改革，預(yù)算權(quán)的完整和統(tǒng)一是當(dāng)務(wù)之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權(quán)的局面，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性和規(guī)范性。

　　一是理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面，國家治理層次，人大與行政之間的權(quán)力劃分，過去一直在強(qiáng)化人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督，但受各種因素制約，其進(jìn)展并不理想。隨著新《預(yù)算法》實(shí)施，這方面總體上都有了法律規(guī)定，但關(guān)鍵是實(shí)踐中落實(shí)到位。另一方面，在政府治理層次，要統(tǒng)籌政府部門間預(yù)算權(quán)力的劃分，徹底取消部門二次分配權(quán)以及法定掛鉤機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌分配和使用。

　　二是完善預(yù)算決策機(jī)制。提高預(yù)算分配決策的層次，加大協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)人大的作用。要科學(xué)配置政府部門職能，并動態(tài)調(diào)整。要加快政府機(jī)構(gòu)改革，以部門職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化為基礎(chǔ)保障財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，形成合力。

　　三是擴(kuò)大人民群眾對預(yù)算的參與。新修訂的《預(yù)算法》對基層預(yù)算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當(dāng)前，一些地方嘗試參與式預(yù)算探索，加強(qiáng)了社會參與預(yù)算審核的過程，是有益的探索，今后應(yīng)當(dāng)有序擴(kuò)大。

　　（二）加快實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，推動政府決策方式轉(zhuǎn)變

　　實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，將帶來政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，由年度決策為主轉(zhuǎn)向年度決策與中期決策相結(jié)合，更具前瞻性和連續(xù)性。

　　編制中期財(cái)政規(guī)劃，首先要從技術(shù)、條件等方面入手，做好各方面準(zhǔn)備和保障工作，確保規(guī)劃編制科學(xué)、合理。其次，要強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算約束力。強(qiáng)化跨期預(yù)算約束，保障政府活動的穩(wěn)定性和連續(xù)性，消除“任期制”或“領(lǐng)導(dǎo)一動、規(guī)劃重弄”導(dǎo)致的規(guī)劃、項(xiàng)目出現(xiàn)“改弦更張”的問題，避免由此造成的脫節(jié)或浪費(fèi)。強(qiáng)化三年滾動財(cái)政規(guī)劃編制，促進(jìn)政府、部門、項(xiàng)目資金跨期統(tǒng)籌安排，避免資金斷鏈的“半拉子”工程或是為了維持而導(dǎo)致債臺高筑等問題，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。再次，要做好中期財(cái)政規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接。當(dāng)前在地方編制中期財(cái)政規(guī)劃過程中，主要面臨的問題就是其他部門沒有三年規(guī)劃的要求，靠財(cái)政單兵突進(jìn)困難重重，沒有相應(yīng)規(guī)劃的銜接，后期的約束力很難保證。

　　（三）加快政府會計(jì)改革和信息化建設(shè)，夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)

　　財(cái)政改革推進(jìn)的程度，依賴于制度基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度。在制度基礎(chǔ)設(shè)施不完善的條件下，快速推進(jìn)制度改革存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，就像未改造鐵路就給火車提速一樣，面臨翻車的風(fēng)險(xiǎn)。制度的基礎(chǔ)設(shè)施是“隱藏”的，在研究上是“盲區(qū)”，這是導(dǎo)致設(shè)計(jì)出來的“好制度”難以實(shí)施或一旦實(shí)施就會變形走樣的重要原因之一。加快制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在當(dāng)前的重要性已經(jīng)不亞于財(cái)政改革本身。

　　加快權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)制度改革，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

　　應(yīng)加快建立政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系。制定政府會計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，健全完善政府會計(jì)制度，制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開制度。

　　加快財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè)，避免信息“碎片化”和“信息孤島”，為年度預(yù)算編制、中期財(cái)政規(guī)劃管理、財(cái)政運(yùn)行管理提供良好的硬件和軟件支撐，夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)。

　　財(cái)政改革需要與之相關(guān)的基礎(chǔ)信息作為支撐，包括個(gè)人、家庭和企業(yè)的收入信息、財(cái)產(chǎn)（包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)）信息以及國家、集體和個(gè)人的資源信息等，這些信息的收集、處理也構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會管理水平提高和長治久安的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要加快建立健全與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及其聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，完善各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，為改革提供強(qiáng)有力的信息支撐。

　　（四）從兩級治理出發(fā)，完善中央與地方財(cái)政體制

　　從國家治理來觀察，深化財(cái)政體制改革，要完善兩級治理架構(gòu)。雖然我國有五級政府，但在國家治理架構(gòu)上是兩個(gè)層級，實(shí)行兩級分權(quán)，即中央與地方；而地方是一個(gè)整體，省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級之間的權(quán)限劃分屬于地方內(nèi)部的事務(wù)性分權(quán)，在不同地方可以不同。財(cái)政體制改革分兩個(gè)層次來進(jìn)行：一是國家層面的財(cái)政體制要與國家治理架構(gòu)相適應(yīng)；二是地方層面的財(cái)政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。

　　第一，國家層面的財(cái)政體制改革，即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系改革仍要堅(jiān)持分稅制，這一點(diǎn)不能動搖。

　　第二，地方層面的財(cái)政體制改革，則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。因?yàn)榈胤讲痪哂型|(zhì)性，如行政體制上有省、直轄市、自治區(qū)等不同存在形式，在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方的各級政府之間。因此，地方財(cái)政體制可以有地方特色，不必一刀切。地方財(cái)政改革應(yīng)充分考慮人口、面積、發(fā)展水平、社會條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動地方治理能力的現(xiàn)代化與地方財(cái)政改革。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束。

　　第三，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，即“事權(quán)法定”原則。

　　第四，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力是財(cái)政體制的三要素。事權(quán)改革是現(xiàn)行財(cái)政體制改革的一個(gè)重點(diǎn)，其改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)在中央、地方之間進(jìn)行調(diào)整。在“中央決策、地方執(zhí)行”的基本框架下，部分決策權(quán)下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴(kuò)大地方?jīng)Q策的自主權(quán)；地方的部分執(zhí)行權(quán)上移，由中央來直接履行，減少地方過多的執(zhí)行事項(xiàng)，從而減少地方支出責(zé)任。在地方內(nèi)部，即省以下政府之間也應(yīng)進(jìn)行同樣的事權(quán)改革。

　　（五）建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建和完善地方稅體系

　　防止省以下各級政府的“層級化”行為傾向，應(yīng)建立有效的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，這是地方財(cái)政體制改革的核心。

　　一是明確轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政平衡責(zé)任。在既定的中央與地方財(cái)政體制條件下，省一級政府應(yīng)負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的橫向財(cái)政平衡，保證省域范圍內(nèi)的各地區(qū)之間具有大體相同的財(cái)政能力和基本公共服務(wù)。

　　二是明確轄區(qū)內(nèi)的縱向財(cái)政平衡責(zé)任。也就是說，不能只顧本級政府財(cái)政能過日子，還要保障轄區(qū)內(nèi)下級政府財(cái)政能過日子。

　　（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院院長。摘自《清華金融評論》，有刪節(jié)）