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文／劉國宏
去年中央經濟工作會議明確了2016年政府五大工作任務“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，其中“去產能”排在了五大任務之首。2016年伊始，國務院相繼下發《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號）和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）。隨后由財政部、人社部、國土資源部、環保部、人民銀行、稅務總局、質檢總局、安監總局、銀監會、煤監局等部門組成鋼鐵煤炭行業化解過剩產能和脫困發展工作部際聯席會議制度。4月14日，國土資源部率先發布鋼鐵煤炭行業化解過剩產能第一個落地配套政策文件——《關于支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》。由此我國政府從策略、到組織、到實施的系統性化解鋼鐵煤炭行業過剩產能體系已可見一斑，化解過剩產能的態度堅決、力度空前。
然而，不應忽視的是社會上始終存在一種聲音，認為當前我國的產能過剩更多地是政府長期干預、市場扭曲的結果，化解產能過剩理所應當須拋棄政府干預，轉為采用市場手段，用市場本身的自我糾錯機制，阻止過剩行業新增投資沖動、推動虧損企業止損退出，讓行業產能自發回歸正常狀態。
到底如何化解過剩產能，不分析產能過剩的內在機理和癥結所在，一味強調政府或市場作用均可能有失偏頗。產能過剩不是我國轉軌經濟體特有現象，事實上發達的市場經濟體更為常見，美國近代歷次經濟危機或多或少均伴隨著產能過剩問題。馬克思對此早有分析，即社會購買力不足導致的生產相對過剩，生產過剩的周期性危機在資本主義條件下是不可避免的。此外，我們也不能否認市場經濟在某些領域本就存在失靈問題，例如鋼鐵、煤炭等一些規模報酬遞增的行業，即使當行業利潤水平十分微薄或甚至虧損，行業內企業仍會試圖擴大規模、搶占市場而獲得規模競爭優勢。從微觀層面看，企業的競爭策略是有一定合理成分的，但從宏觀層面看，無疑會造成行業越來越嚴重的產能過剩。這就是保羅•薩繆爾森所說的局部正確、加總謬誤的合成謬誤（Fallacy of Composition）現象。
當然，如果僅是企業的市場競爭策略所造成的產能過剩，搶占市場競爭的輸贏總歸會到來，勝負定論自然就會帶來了資源重整的“去產能”效果，但是當前我國鋼鐵、煤炭行業的產能過剩可不僅僅是微觀決策的合成謬誤，而更重要的原因是眾多的非市場因素所造成的惡果。
其一，地方經濟“競標賽”競爭帶來企業嚴重預算軟約束。鋼鐵、煤炭等行業投資規模大、就業人數多、稅收貢獻高、對GDP拉動作用顯著，地方政府為在經濟發展競爭中脫穎而出，長期以來一直都沒有條件、創造條件競相上馬這些行業領域的項目，進行大量的政府直接投資和大量的扶持補貼，這些行業內的很多企業早已不是憑借市場競爭而生存真正意義上的微觀市場主體，加之地方政府對當地超大型企業危機時刻迫不及待的支援和救助行為，更是強化了企業為實現大則通吃效果而盲目擴張的動力。
其二，國內尚未成熟的要素市場降低了價格信號的有效性。鋼鐵、煤炭等行業用地往往是協議用地、貸款往往是優惠貸款，環保則流于管制的形式而缺乏經濟和交易的手段，企業不用支付或很少支付污染成本，做大規模的企業不一定是競爭力強的企業，而可能是做大規模的企業只是花費了比較低的要素投入成本，但卻占據了關鍵的重要要素資源。
其三，國內產業政策階段性變化沖擊了市場機制的充分發揮。國內經常性的老人老辦法、新人新辦法的“新老劃斷”產業政策，使得企業在某些時期根本不顧市場原則，爭相在產業政策窗口期“大干快上”，搶政策、搶土地、搶資金，否則過了政策窗口期啥都沒有了。2008年全球金融危機后國內4萬億的救助措施，就在這樣的背景下產生了嚴重的“后遺癥”，當時很多已產能過剩的行業“朽木逢春”，產生了更加多、更加嚴重的過剩產能。
反過頭來看，化解過剩產能采用市場手段還是發揮政府作用不能一概而論。如果市場微觀主體不完全以參與市場競爭為導向，市場機制尚存在嚴重缺陷，產業政策導致的慣性思維仍具較大影響，沒有政府切實有效的行動，就不會有市場的“綠洲”自動產生，過度理想化的市場手段就是可見不可求的“海市蜃樓”。
當然，政府應盡量降低對市場的干預扭曲，但首先有必要做的事情是，把之前干預扭曲的扭轉過來，抑制地方政府沖動、培育微觀市場主體；把尚不具備市場競爭條件的要素配置先規范起來，制定土地資源使用、流轉規范等；把產業政策更多轉向普惠式創新、競爭政策，支持企業創新發展、維護市場公平競爭。
我們欣喜地看到，國土資源部化解鋼鐵煤炭行業過剩產能的政策，嚴格控制新增產能用地用礦，一定程度上將有利于抑制地方政府投資沖動；支持鋼鐵煤炭行業退出、轉產和兼并、重組，則有助于培育市場機制內在機能。對鋼鐵煤炭行業化解過剩產能，國務院年初的意見中已特別明確，要“強化市場競爭機制和倒逼機制，提高有效供給能力，引導消費結構升級。
發揮企業主體作用，保障企業自主決策權，國家相關部門的配套政策應更多堅持促進競爭而不是破壞競爭、鼓勵先進而不是保護落后的原則，不要試圖球員、教練、裁判、技術代表“一肩挑”，突出對市場機制的培育、對倒逼機制的營造、對企業主體的尊重，把政府之手的作用真正發揮好，切實化解鋼鐵煤炭行業的過剩產能并實現健康可持續發展。
（作者為中國（深圳）綜合開發研究院博士）
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